aaaaCzęsto usiłujemy ukryć nasze uczucia przed tymi, którzy powinni je poznać.aaaa [ Pobierz całość w formacie PDF ]

Prof. Marek Szewczyk

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu

1. Wprowadzenie

              Uchwycenie istoty ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowana terenu nastręcza problemy zarówno przedstawicielom nauki prawa, jaki i praktyki jego stosowania. Nie jest jasne w szczególności, czy, a jeśli tak, to czego dotyczy rozstrzygnięcie zawarte w akcie, który ustawodawca określa mianem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40 ust. 3 Upzp).W konsekwencji zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie formułowane są niekiedy poglądy budzące zasadnicze wątpliwości. Według jednego z najbardziej skrajnych ujęć ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie urzędowym potwierdzeniem (zaświadczeniem) treści zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które nie rozstrzyga o niczyich prawach podmiotowych. 

              Inna kontrowersja dotyczy momentu, do którego organ administracji publicznej (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może wydawać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: czy wyłącznie przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, czy także w trakcie lub po jej zrealizowaniu. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rysuje się wyraźnie stanowisko tego Sądu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym rozstrzygnięciem w ramach przygotowywania procesu inwestycyjnego związanego ze zmianą zabudowy i zagospodarowania terenu i że w związku z tym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w formie decyzji może nastąpić jedynie przed podjęciem działań, dla których obowiązujące przepisy prawa wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy pogląd aprobowany jest także w orzecznictwie samorządowych kolegiów odwoławczych. 

2. Istota decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

2.1. Przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu  

              Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 Upzp: „W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy”. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawowe określenie „decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu” stanowi zbiorczą nazwę dwóch podobnych, acz różniących się od siebie rodzajów decyzji: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Przy tym nowością jest, że w obecnym stanie prawnym decyzje obydwu rodzajów mogą być wydawane tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te nie stanowią już więc konkretyzacji postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stanowią jednak konkretyzację przepisów ustawowych i innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

W odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przepis art. 50 ust. 1 Upzp stanowi: „Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.”. W odniesieniu do decyzji dotyczących inwestycji innych, niż publiczne, a więc inwestycji prywatnych, ustawodawca użył w art. 59 ust. 2 innego sformułowania. W przepisie tym nie ma mowy o lokalizacji inwestycji, lecz o tym, że: „Zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części … wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.”. Choć w cytowanym wyżej przepisie wyeksponowany został inny wątek, przez wzgląd na przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 Upzp, a także przez wzgląd na przepis art. 61 ust. 2 Upzp, który wyłącza stosowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa do „…inwestycji produkcyjnych, lokalizowanych…” na terenach wskazanych w tym przepisie, można powiedzieć, że przedmiotem rozstrzygnięć zawartych zarówno decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i w decyzjach o warunkach zabudowy, jest zdecydowanie o lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego, scharakteryzowanego we wniosku o wydanie którejś z tych decyzji, a więc zdecydowanie o tym, czy dane zamierzenie inwestycyjne, będzie legalne, jeśli zostanie zlokalizowane w określonym miejscu. Lokalizowanie inwestycji, o jakim mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i w art. 50 ust. 1 Upzp, odnoszących się do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz w art. 61 ust. 2 Upzp, odnoszącym się do decyzji o warunkach zabudowy, to nic innego, jak rozstrzyganie o legalności konkretnychonych zamierzeń inwestycyjnych w warunkach zabudowy, to nic innego, jak decydowanie o legaiejscu.budowlanego lub wykonywaniu konkretnych zamierzeń inwestycyjnych w konkretnie określonym miejscu (1).

1.       Tak też Z. Niewiadomski, Op. cit. s. 513, nb. 3.

Z tego względu można powiedzieć, że w powyższym zakresie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzja o warunkach zabudowy nie różnią się niczym od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ani nawet pod względem decyzji o lokalizacji inwestycji, wydawanych pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym, ani nawet od decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, wydawanych do 1984r. na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Na mocy każdej z tych decyzji zapadało rozstrzygnięcie w sprawie legalności realizacji konkretnego zamierzenia w konkretnie określonym miejscu. W tym zakresie wszystkie te decyzje były decyzjami dotyczącymi lokalizacji inwestycji i takimi pozostały. Wobec powyższego nawet wobec braku w Upzp przepisu nakazującego traktować decyzje lokalizacyjne wydane na podstawie ustaw poprzednio obowiązujących w tym zakresie tak samo, jak decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy, nie powinno się podnosić żadnych wątpliwości, iż decyzje te należy traktować tak samo, ze względu na to, iż rozstrzygają one o tym samym, a mianowicie o lokalizacji inwestycji, niezależnie od tego, że ustawodawca posługiwał się różnymi sformułowaniami dla wyrażenia tego samego w odniesieniu do przedmiotu omawianych decyzji. Tak też stało się obecnie. W art. 4 ust. 2 pkt 2 Upzp zawarte zostało postanowienie, wedle którego w decyzji o warunkach zabudowy określa się sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Nie jest to jednak rodzajowo nic innego, jak zdecydowanie o lokalizacji inwestycji.

Wspomniane wyżej zróżnicowanie terminologiczne, jakie zostało wprowadzone do Upzp, w odniesieniu do przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma co innego na celu. Można to dostrzec w szczególności na podstawie analizy art. 59 ust. 1 Upzp. Przepis ten, podobnie, jak poprzednio art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Płynie stąd wniosek, że pod rządami Upzp decyzja o warunkach zabudowy ma, a od rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ogół decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miało, tę szczególną właściwość, iż ich udzielenie skutkowało indywidualnie względem inwestora uchyleniem ustawowego zakazu dokonywania zmiany zagospodarowania terenu. Wspomniany zakaz nie ma obecnie i nie miał pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym charakteru bezwzględnego. Ustawodawca, mocą art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 Upzp, deklaruje jego uchylenie w drodze indywidualnej dyspensacji. Jednakże uchylenie zakazu dokonywania zmiany zagospodarowania terenu bez uprzedniego ustalenia warunków zabudowy, poprzez udzielenie takiej decyzji nie jest równoznaczne z możliwością dokonania zmiany zagospodarowania terenu, czy jego zabudowy. Z udzielenia decyzji o warunkach nie wynika prawo do realizacji robót budowlanych, prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, lecz jedynie wiążące potwierdzenie hipotetycznej możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w określonym miejscu (lokalizacja inwestycji) przez osoby inwestora, a więc podmiot, w stosunku do którego dokonano uchylenia wspomnianego zakazu.

W świetle art. 59 ust. 3 Upzp, oczywiste jest, że bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanie zmiany sposobu zagospodarowania terenu jest zabronione. Każdy ma wprawdzie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp), jednakże nie może z tego prawa korzystać bez uprzedniego usunięcia przeszkody ustanowionej przez ustawodawcę, w postaci wymogu ustalenia warunków zabudowy. Naruszenie tego zakazu zagrożone jest sankcją w postaci nakazu wstrzymania użytkowania terenu albo nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu. Jest znamienne, że w Upzp nie przewidziano podobnych sankcji, jak te, które zostały określone w art. 59 ust. 3, na wypadek zlokalizowania inwestycji celu publicznego bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo bez decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Prowadzi to do wniosku, że obecnie decyzje o warunkach zabudowy oraz wydane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania, mają za przedmiot jeszcze jedno rozstrzygnięcie. Jest nim indywidualne uchylenie ustawowego zakazu dokonywania zmiany zagospodarowania terenu bez uprzedniego uzyskania takiej decyzji. Rozstrzygnięcia te bez wątpienia nie mają charakteru deklaratoryjnego, jak twierdzi Z. Niewiadomski (1), lecz konstytutywny. Każde rozstrzygnięcie uchylające czyjeś prawo i obowiązek ma bowiem charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny.

1.       Teza o deklaratoryjnym charakterze zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w komentarzu pod red. Z. Niewiadomskiego wyrażona została wielokrotnie. Por. np. ss.: 453, 454,517  

Rozstrzygnięcia  tego nie zawierają decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego względu nie jest uprawniony pogląd Z. Niewiadomskiego o identycznych założeniach konstrukcji prawnej obu decyzji (2).

2.       Z. Niewiadomski (red), Op. cit. s. 513, nb 2.

Gdyby tak było, to wówczas odpadłby sens wprowadzania rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

2.2) Rzeczowy czy osobisty charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

  Prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych o charakterze rzeczowym nie mają charakteru ściśle osobistego, co na gruncie prawa administracyjnego jest regułą. Przeciwnie, powszechnie przyjmuje się, że prawa i obowiązki wynikające z administracyjnych aktów rzeczowych są przenoszalne, przechodzą na inne podmioty wraz z przeniesieniem prawa do rzeczy. W stosunku więc do praw i obowiązków wynikających z takich decyzji występuje następstwo prawne, co na gruncie prawa administracyjnego stanowi wyjątek. Nasuwa się więc pytanie, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem rzeczowym, a więc czy jej wydanie skutkuje nadaniem jakiegoś szczególnego statusu prawnego nieruchomości, czy też skutkuje ona jedynie wobec przyszłego inwestora, kwalifikując jego zamierzenie jako niesprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu - przepisami szczególnymi - oraz konstytuując jednocześnie warunki, jakich adresat decyzji musiałby dochować dokonując zabudowy lub innej zmiany zagospodarowania terenu.

Podniesiony wyżej problem ma wielką doniosłość praktyczną, a jego rozwiązanie stanowi prostą konsekwencję ustaleń poczynionych w podpunkcie poprzednim. Jeszcze pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym podnoszony był problem, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się do terenu, do zamierzenia inwestycyjnego, czy do osoby inwestora. Problem ten pozostał aktualny także obecnie, pomimo tego, że uregulowania dotyczące tego problemu, zawarte w Upzp są odmienne od poprzednio obowiązujących. 

2.2.1) Charakter decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego

Już poprzednio przeprowadzone rozważania nasuwają wniosek, że problem ten inaczej ukształtowany jest w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inaczej w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Można zaryzykować stwierdzenie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dotyczy inwestora, albowiem samo rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji nie odnosi się do inwestora, lecz do zamierzonej inwestycji oraz do miejsca, w którym dana inwestycja została zlokalizowana. Rozstrzygnięcie lokalizacyjne jawi się jako rozstrzygnięcie o charakterze rzeczowym, a więc jako rozstrzygnięcie odnoszące się do rzeczy w tym znaczeniu, iż nadaje ono określony status rzeczy (1),

1.       Szerzej na temat tzw. aktów rzeczowych: E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, PiP 2003, nr 12, s. ////; por też E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1996, s. 119.

sprowadzający się do potwierdzenia legalności lokalizacji konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Rozstrzygnięcie takie otwiera drogę do obiegania się o przyzwolenie na realizację określonej inwestycji poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę. Lokalizacja konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu będzie legalna albo nielegalna bez względu na to, kto będzie realizatorem tej inwestycji. Rzeczowy charakter rozstrzygnięcia lokalizacyjnego sprowadza się więc do tego, że w sensie materialnym decyzja ta nie dotyczy indywidualnie żadnego inwestora, gdyż nie określa statusu materialnoprawnego żadnego inwestora. Dotyczy ona inwestycji i miejsca, w którym miałaby ona zostać zrealizowana i wyznacza zachowania jako legalne bądź nielegalne każdego podmiotu, który podjąłby się realizacji danej inwestycji. Związek przyszłego inwestora z tym rozstrzygnięciem obejmuje tylko sferę proceduralną w tym sensie, że rozstrzygnięcie takie jest podejmowane na jego wniosek, że w trakcie postępowania występuje on w charakterze strony i że przysługują mu w związku z tym uprawnienia strony.

2.2.2) Charakter decyzji o warunkach zabudowy

Jak już wspomniano w ppkt 2.1), decyzja o warunkach zabudowy zawiera w sobie dwa rozstrzygnięcia. Oprócz rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji inwestycji, które ma charakter rzeczowy, zawiera ona rozstrzygnięcie mające za przedmiot uchylenie zakazu dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenu bez uprzedniego uzyskania takiej decyzji. To drugie rozstrzygnięcie nie ma charakteru rzeczowego, lecz osobisty. Przemawia za tym cały szereg argumentów. Po pierwsze zakaz określonego zachowania się oraz następnie uchylenie takiego zakazu nie może dotyczyć, to znaczy - być adresowany - ani do takiego, czy innego zamierzenia inwestycyjnego, ani do jakiegoś miejsca, lecz do jakiegoś podmiotu. Ustawowy zakaz dokonywania zmian w zagospodarowaniu przestrzeni dotyczy – co oczywiste – każdego. Natomiast jego uchylenie poprzez ustalenie warunków zabudowy dotyczy adresata decyzji o warunkach zabudowy. I tym właśnie różni się decyzja o warunkach zabudowy od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, że wnioskodawca zainteresowany wydaniem takiej decyzji jest jej adresatem w znaczeniu materialnym, to znaczy, że w sensie materialnym decyzja ta dotyczy indywidualnie określonego inwestora, gdyż określa statusu materialnoprawnego tego inwestora, na wniosek którego została ona wydana. Tylko bowiem z tego podmiotu decyzja taka zdejmuje ustawowy zakaz dokonywania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i tylko temu inwestorowi otwiera drogę do ubiegania się o pozwolenie na budowę.  Znamienne przy tym jest, że tylko w odniesieniu do tej decyzji ustawodawca wprowadził w art. 63 ust. 5 Upzp instytucję przeniesienia decyzji. Powyższa okoliczność świadczy właśnie o tym, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera rozstrzygnięcie odnoszące się w sensie materialnym do podmiotu inwestora. Gdyby tak nie było, nie byłoby czego przenosić na rzecz innej osoby. O tym samym świadczy literalne brzmienie art. 63 ust. 5 Upzp. Przepis ten zawiera następujące sformułowanie: „Organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby… ”. Znamienne także to, że instytucja przeniesienia decyzji nie została odniesiona do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Płynie stąd wniosek, że decyzji takiej nie przenosi się. Jednakże nie dlatego, że decyzja ta nie zawiera takiego rozstrzygnięcia, które wymagałoby i nadawałoby się do przeniesienia na rzecz innej osoby.  

              Tezy o rzeczowym charakterze rozstrzygnięcia dotyczącego lokalizacji inwestycji nie zmienia okoliczność, że według art. 63 ust. 1 Upzp: „W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy…”. W Upzp nie ma podobnego przepisu dotyczącego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co komentarzy ustawy pomijają milczeniem. A warto nadmienić, że powyższa okoliczność, a więc brak w Upzp przepisu stanowiącego o możliwości wydania więcej, niż jednej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do tego samego terenu, nie uprawnia do sięgania po regułę inferencyjną (wnioskowania) a contrario, co prowadziłoby do wniosku, że w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego takiej możliwości nie ma. Przeciwne wnioski płyną bowiem w tym względzie z samej istoty decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czym była już mowa wyżej, ale co warto może przypomnieć. Otóż skoro decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie dotyczące lokalizacji inwestycji, a więc rozstrzygnięcie potwierdzające względnie negujące legalność konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, to samo potwierdzenie w drodze decyzji legalności lokalizacji jednej inwestycji, nie wyklucza możliwości potwierdzenia w drodze decyzji legalności lokalizacji innych jeszcze inwestycji. Już ta konstatacja nasuwa wniosek, że przepis art. 63 ust. 1 Upzp nie wskazuje ani wszystkich możliwości ubiegania się o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani wszystkich możliwości udzielani takich decyzji. Już wcześniej w orzecznictwie NSA słusznie zauważono, że w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej, niż jedną decyzję nie tylko więcej niż jednemu wnioskodawcy, ale także temu samemu wnioskodawcy, tyle że na innego rodzaju inwestycję (1).

1.       Tak NSA w wyroku z dnia   5 lutego 1998r. II SA/Po 873/97, publ. ONSA z 1998 nr 4, poz. 141; podobnie T. Bąkowski, Op. cit. s. 218.   

Z powyższego płynie taki wniosek, że status nadawany jakiemuś terenowi poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma taki charakter, iż (inaczej, niż w przypadku innych decyzji mających charakter aktów odnoszących się do rzeczy, np. decyzji o wpisaniu jakiegoś obiektu do rejestru zabytków), nie ma charakteru wyłącznego w tym znaczeniu, że nadanie jednego takiego statusu danemu terenowi nie wyklucza nadania temu samemu terenowi innych jeszcze statusów, w drodze kolejnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, potwierdzających albo negujących legalność innych jeszcze inwestycji na danym terenie. 

Uzyskanie obu rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zależnie od dysponowania jakimkolwiek prawem do nieruchomości, których decyzje takie mają dotyczyć. Wprawdzie ustawodawca nie wypowiedział się na ten temat wprost w żadnym przepisie Upzp, to jednak kwestia ta uchodzi za bezsporną ze względu przede wszystkim na to, że wśród wymogów, jakie musi spełniać wniosek o wydanie jednej i drugiej decyzji brak jest wymogu wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele związane z realizacją zamierzonej inwestycji.

2.3) Uznaniowy, czy związanych charakter obu decyzji

Powoływany już wcześniej przepis art. 56 Upzp stanowi: „Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.”. Przepis art. 64 ust. 1 Upzp nakazuje powyższy przepis stosować odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Na tej podstawie autorzy komentarzy do Upzp stwierdzają bez wahania, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obydwu typów są decyzjami związanymi i przytaczają na poparcie takiego stwierdzenia różne argumenty, zwłaszcza z orzecznictwa sądowo-administracyjnego dotyczącego spraw zawisłych pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (1).

1.       Z. Niewiadomski, Op. cit., s. 451 i n.; T. Bąkowski, Op. cit, s. 197 i n. 

Powyższe stwierdzenia nie mogą się jednak ostać ze względu zarówno na treść przepisów obowiązującego prawa, jak i ze względu na praktykę ich stosowania, zwłaszcza, gdyby odnosić je do decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno jednak decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzje o warunkach zabudowy, wydawane są w warunkach tzw. współkompetencji, tzn., w uzgodnieniu z innymi organami. Oczywiste więc jest, że bez uzgodnienia, albo wbrew uzgodnieniu wydać ich nie można. A tymczasem do organów, które zostały wyposażone w kompetencje do uzgadniania z nimi wydawania obu rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustawodawca nie zaadresował żadnego takiego przepisu, który nakazywałby im uzgadnianie tych decyzji w każdym wypadku, gdy ich wydaniu nie sprzeciwia się wyraźnie jakiś przepis prawa, stanowiący podstawę prawną działania tych organów. Postanowień takich, adresowanych do tych organów, nie zawiera. Nie ma ich także w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani w ustawie o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w żadnej innej ustawie, na podstawie której działać mają organy uzgadniające. W odniesieniu do uzgadniania omawianych decyzji brak jest nawet przepisu analogicznego do przepisu art. 24 ust. 2 Upzp, który upoważnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zignorowania stanowiska organu uprawnionego o uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy stanowisko takie nosi znamiona dowolności. O rezultatach takiego stanu rzeczy, w szczególności na terenach objętych ochroną konserwatorską, choć nie tylko, raz po raz donoszą media. Przejawia się on w tym, że na terenach objętych ochrona konserwatorską rozstrzygnięcie o lokalizacji określonej inwestycji w znacznie większym stopniu zależy od konserwatora zabytków, niż od właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

              W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, nie za sprawą Upzp, lecz za sprawą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Otóż w rozporządzeniu tym Minister miał określić sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Rzecz oczywista, powinien uczynić to nie tylko zgodnie z upoważnieniem ustawowym, zawartym w art. 61 ust. 6, a zwłaszcza z wytycznymi dotyczącymi treści tego rozporządzenia, zawartymi w ust. 7, ale także zgodnie z pozostałymi przepisami Upzp. Tymczasem, Minister Infrastruktury wprowadził mocą rozporządzenia nie znaną Upzp instytucję obszaru analizowanego, który należy wyznaczać na mapie załączanej przez wnioskodawcę do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tyle tylko, że Minister określił minimalne granice tego obszaru w taki sposób, iż nie podobna ich na tej mapie zmieścić. Co więcej, Minister pozostawił uznaniu organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy zdecydowanie o tym, jaki obszar objąć granicami obszaru analizowanego. A przecież od tego w wielu przypadkach zależeć będzie rezultat analiz mających doprowadzić do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W ten sposób wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) mogą sami, na zasadzie uznania, kreować przesłanki, według których będą decydować o legalności albo nielegalności lokalizacji określonej inwestycji. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy jest to więc już drugi czynnik o charakterze uznaniowym, mający wpływ na wybór podejmowanych rozstrzygnięć. Wreszcie, Minister Infrastruktury, naruszając konstytucyjny zakaz substytuowania kompetencji do regulowania określonych ustawowo spraw w drodze rozporządzenia, przy 4 spośród pięciu parametrów, co do których miał określić sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, postanowił, iż parametry te mogą (a więc znowuż uznaniowo) zostać określone inaczej, iż w sposób wynikający z przepisów wspomnianego rozporządzenia.

              Z podanych wyżej przyczyn, obydwa rodzaje decyzji, a w szczególności decyzja o warunkach zabudowy, wbrew intencjom ustawodawcy i ku utrapieniu inwestorów, nie są decyzjami związaną.

2.4) Skutki wywoływane decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Problem skutków wywoływanych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jawi się zgoła podobnie, jak problem skutków wywoływanych uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to stąd, że wydanie tych decyzji stanowi z punktu widzenia inwestora - do pewnego stopnia alternatywę wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. Zatem stwierdzić wypadnie, że decyzje te, podobnie jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: 1) kształtują sposób wykonywania prawa własności, 2) mają wpływ na niektóre uprawnienia publicznoprawne oraz 3) mogą wywoływać skutki, o jakich mowa w art. 36 Upzp 

2.4.1) Kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (1).

1.       Inaczej Z. Niewiadomski (red.), Op. cit, s. 517, który jest zdania, że decyzje te nie mają roli kształtującej, nie rodzą żadnych uprawnień, albowiem mają charakter deklaratoryjny.

Decyzje te stanowią podstawę ubiegania się o pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4  pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłączenie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzje te przesądzają o tym, jaki projekt budowlany może zostać zatwierdzony. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem pozwolenia na budowę albo odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzje te warunkują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zgodność wybudowanego obiektu budowlanego albo jego części z  decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej, określonej w powołanych wyżej przepisach. 

Decyzje te warunkują także możliwość dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 2 zd. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

              Skutki wywoływane przez decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ograniczają się do procesu budowlanego i nie należy ich rozpatrywać jedynie z punktu widzenia procesu budowlanego, jak to proponuje Z. Niewiadomski (1).

1.       Z. Niewiadomski (red.), Op. cit, s. 519.

Decyzje te warunkują podziały nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr. 261, poz. 2603 ze zm.), określanej dalej jako „Ugn”, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podziału nieruchomości można dokonać m.in. pod warunkiem zgodności tego podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle art. 92 ust. 2 Ugn, wydanie...